Considerazioni introduttive [I contratti pubblici. La difficile stabilizzazione delle regole e la dinamica degli interessi]

Dopo aver posto in rilievo che i contratti pubblici vengono calati in una nuova dimensione, in quanto, secondo l’approccio seguito dalla Commissione europea con la c.d. Strategia Europa 2020, divengono uno “strumento di politica economica e sociale”, si è rilevato come la normativa sui contratti pubblici, tradizionalmente improntata al rispetto dei principi della concorrenza, della trasparenza e della parità di trattamento, abbia individuato anche degli obiettivi socio-politici, o meglio degli interessi pubblici secondari. Al riguardo, si è in particolare evidenziato come alle stazioni appaltanti sia rimessa l’individuazione sia degli strumenti in grado di dare attuazione alla pluralità dei principi del diritto europeo – che non possono però essere tutti soddisfatti simultaneamente – secondo una variabile composizione dei medesimi, sia di innovative modalità di soddisfacimento dell’interesse pubblico (basti pensare ai partenariati per l’innovazione e agli appalti pre-commerciali). E' stato altresì, sotto altro profilo, rilevato come il legislatore italiano del 2016, in sede di recepimento delle direttive del 2014, avesse ritenuto necessario passare da un sistema rigido, incentrato su una normativa primaria ed un regolamento unico, ad un sistema più articolato e flessibile, prevedendo che la normativa primaria fosse attuata da una pluralità di atti normativi e amministrativi. Si è peraltro osservato che la normativa, sebbene perseguisse l’obiettivo di realizzare sia una semplificazione sia una maggiore flessibilità dell’assetto regolatorio, mediante l’attribuzione all’ANAC di una funzione di regolazione – destinata ad estrinsecarsi nell’adozione di linee guida vincolanti e non vincolanti e di altri atti (ad es. bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti tipo, ecc.) – ha reso più complesso il quadro delle regole applicabili nelle procedure di affidamento. E' stato inoltre sottolineato come con il d.l. n. 32/2019 (c.d. decreto sblocca cantieri), conv. dalla l. n. 55/2019, il legislatore sia intervenuto per ridimensionare il ruolo della regolazione flessibile al fine di incrementare la certezza del diritto, ma abbia in realtà finito per aumentare il livello di complessità delle fonti di regolamentazione del settore. Tutto ciò determina, a ben vedere, un’ulteriore frammentazione delle fonti di regolamentazione del settore ed accresce inevitabilmente il livello di complessità delle regole, a discapito del principio di certezza del diritto. In seguito al decreto c.d. sblocca cantieri, il quadro complessivo delle regole non appare meno complicato, né più stabile. Peraltro, con il “decreto legge semplificazioni” – d.l. 16 luglio 2020, n. 76 – sono state apportate delle modifiche ad alcune disposizioni del Codice dei contratti: segno evidente che la disciplina non sembra ancora avere trovato una stabile sistematizzazione.